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  Por tercera vez escribo en esta columna sobre la cuestión del petróleo. No es para menos: Se trata de un recurso fundamental que de riqueza virtual puede convertirse en uno de los resortes del desarrollo futuro.

La llamada Ley del Petróleo de 1997 reservó el monopolio de la Unión sobre el subsuelo, pero autorizó la concesión de la exploración, distribución, refinación y transporte del petróleo y sus derivados a empresas privadas, además de Petrobrás, que antes tenía la exclusividad de las operaciones en esas áreas.

Para regular el sector se creó la Agencia Nacional del Petróleo (ANP). Dentro de los mismos lineamientos aparece el Consejo Nacional de Política Energética (CNPE), órgano de asesoría de la Presidencia de la república. En ese marco institucional, el Gobierno determina el ritmo de apertura de nuevas áreas de exploración.

Otro aspecto importante de la legislación actual es la existencia de criterios que, en las licitaciones, favorecen a las empresas que se comprometen a comprar productos nacionales para los proyectos de exploración.

Ha tenido mucho éxito la experiencia de más de 10 años de funcionamiento de ese modelo.

En 1993 producíamos 693 mil barriles de petróleo al día; en 2002, logramos los 1.5 millones de barriles; en 2009 alcanzamos los 2 millones de barriles. El principal salto de la producción se dio entre 1997 y 2002.

Los recursos obtenidos por la Unión fueron substanciales y mucho mayores que los dividendos distribuidos a los accionistas privados. La Unión recibió en 1999, como pago de bonos de asignación, regalías y participaciones especiales, cerca de 2 billones de reales. En 2007 fueron más de 17 billones, la mayor parte de los cuales se derivaron de participaciones especiales, susceptibles de ser aumentadas por medio de un simple decreto.

Entonces, ¿por qué cambiar ahora de régimen? El tema, de hecho, requiere discusión, dado el nuevo equilibrio de los riesgos posibles (menores) y de los ingresos esperados (mayores) que representa la capa pre-sal.

Hay un punto respecto del cual parece haber convergencia: Siendo voluminoso el rendimiento que sería generado por la exploración de la capa pre-sal, gran parte de él en dólares, es prudente crear un fondo soberano. Eso para minimizar dos efectos negativos: un gasto indiscriminado que impidiera a las generaciones futuras beneficiarse de los frutos de una riqueza natural común; y una valorización enorme del real, en detrimento de la competitividad de nuestra economía en general y de la industria de las exportaciones, fuera del petróleo, en particular.

Lo mejor sería hacer en Brasil algo en la línea de lo que hace Noruega con su fondo soberano. Aquí, ¿por qué no dejar la gestión en manos de la Tesorería Nacional y del Banco Central, que poseen equipos altamente especializados, bajo la supervisión de un pequeño grupo de personas designadas por el Presidente y aprobadas por el Senado, que presentaran cuentas anuales al Congreso y al Tribunal de Cuentas de la Unión?

La legislación relativa al fondo podría prever el destino de sus ingresos financieros para el área de la educación, en especial investigaciones para el avance científico y tecnológico, particularmente en fuentes limpias de energía y en tecnologías que ahorren gas carbónico.

No obstante, el proyecto del Gobierno no va por ahí. Para la gestión del fondo, la propuesta es crear un consejo con personas nombradas por el presidente de la república. Sometido al Ejecutivo, sin reglas claras, el fondo podrá aplicar sus recursos en activos en Brasil o en el exterior, recursos que podrían acabar alimentando los presupuestos anuales y plurianuales de la Unión, lo que abre el espacio para que haya injerencia política en su destino. Ciertamente no es éste el modelo noruego.

El riesgo mayor de politización todavía está en la creación de una nueva empresa estatal, Petro-Sal, subordinada directamente al Ministerio de Minas y Energía. Sería este Ministerio el que le indique al Consejo Nacional de Política Energética las áreas en las cuales se aplicara el régimen de reparto (incluso fuera de la capa pre-sal). Sería el Ministerio también el que indicara la dirección ejecutiva de la nueva empresa.

A Petro-Sal correspondería la presidencia del comité gestor que supervisaría cada proyecto de exploración, bajo el régimen de reparto. En suma, el nuevo arreglo reduce al mínimo el papel de la ANP, crea una empresa estatal más sin que se sepa de dónde saldrá su competencia técnica y le da muchos poderes al Ministerio de Minas y Energía.

A Petrobrás le está reservada 30 por ciento de participación mínima obligatoria en cualquier consorcio, así como la condición de operadora única de los campos de la capa pre-sal. Con eso, la empresa se obliga a hacer inversiones que podrían no convenirle (una de las razones por las cuales la Unión trata tortuosamente de capitalizarla), se cierra el espacio a la participación privada y se amplían los incentivos a las relaciones privilegiadas entre los proveedores y la estatal.

¿Y el reparto? Como los costos de operación serán resarcidos por el Gobierno, sin afectar el lucro operacional de las empresas, que dependerá exclusivamente del volumen de producción y del precio del barril "in natura" comprado por el Gobierno, habrá menos incentivos para ser eficientes en los proyectos de exploración.

Habrá también, en el mejor de los casos, una tensión permanente entre el comité gestor de los proyectos, por un lado, interesado en el menor costo posible de operación, y las empresas (incluso Petrobrás), por el otro, no necesariamente interesadas. Aun así, admitiendo que el reparto produzca mayores ingresos para la Tesorería, lo que todavía no se ha demostrado, queda el problema de la comercialización de los barriles "in natura", a cargo del Gobierno, otro punto de posibles enredos político-empresariales.

En conclusión: Sobran aspectos poco claros en el proyecto, sobre todo en cuanto a sus consecuencias, y falta todavía un debate prolongado y profundo para que podamos aprobar, con convicción y tranquilidad, una ley que pretende alterar un régimen de exploración hasta ahora exitoso. Es preciso discutir más y mejor, tanto en el Congreso como en la sociedad.

*Fernando Henrique Cardoso, sociólogo y escritor, fue presidente de Brasil del 1 de enero de 1995 al 1 de enero de 2003.

(Traducido por Jorge L. Gutiérrez)

The New York Times Syndicate.