Marcela Ojeda / El Sol de México

Ciudad de México.- Una vez que el gobierno de Felipe Calderón ha decidido llevar a cabo la reforma fiscal, el reto será cómo ponerla en marcha y, ante ello, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sugirió al gobierno tres programas: uno de tres años para mejorar la eficacia de la administración tributaria; otro de dos años para contribuir a modernizar el renglón del impuesto predial, y otro con tiempo indeterminado para modernizar el sistema del Impuesto al Valor Agregado (IVA), a fin de incrementar la importancia relativa de esta fuente de ingresos.

En la nota de política "Una nueva política fiscal y tributaria para México", elaborada por el Departamento de Economía y el Centro para Política y Administración Tributaria de la OCDE, este organismo subraya que se encuentra en una posición adecuada para contribuir al objetivo de poner en marcha la reforma, y añade que el documento podría considerarse como el primer elemento en un proceso de asistencia de la OCDE a México en este rubro.

Con base en ello, propone entablar un diálogo entre la OCDE, los responsables ejecutivos del diseño de las políticas y los legisladores, a fin de aplicar las recomendaciones de la nota política para convertirlas en un programa legislativo específico, en el que se podrían incluir reuniones tanto en México como en París, con la participación de funcionarios de gobierno, miembros del Congreso y del Secretariado de la OCDE.

Y al hacer referencia a la reforma que el país necesita, el organismo a cargo del exsecretario de Hacienda, José Ángel Gurría, destaca que en el caso del Impuesto al Valor Agregado (IVA), aún no se ha logrado ampliar la base de tributación, en tanto que las numerosas exenciones y la gran proporción de bienes y servicios con tasa cero, implican que sólo una parte reducida de la base potencial está siendo efectivamente gravada, situación que también se refleja en el bajo cumplimiento en este impuesto, ya que algunas de las transacciones se atribuyen falsamente a la tasa cero.

Indicó que cada país miembro de la OCDE tiene combinaciones específicas de tasas, exenciones y umbrales, y anotó que entre la gran diversidad de maneras en las que esos países están aplicando el IVA, "México destaca como el país con la capacidad recaudatoria más baja en este impuesto".

Un indicador del desempeño del IVA está en su capacidad de recaudación, medida a través de la participación de la recaudación en el consumo nacional, como proporción de la tasa del IVA. Así, una proporción alta indica que el IVA incide de manera uniforme sobre un espectro de consumo amplio, combinado con una recaudación eficaz del impuesto.

La proporción promedio para la OCDE es apenas superior a 50, pero varios países miembros, incluyendo a Canadá, Corea, Japón, Luxemburgo, Nueva Zelanda y Suiza, presentan proporciones mayores a 65, y dentro de este grupo, Japón tiene una proporción especialmente alta, con una tasa general baja y sin tasas cero para los bienes nacionales. Los otros cinco países registran tasas generales relativamente bajas y tasas cero para algunos rubros.

"México presenta la eficiencia más baja en el IVA (con una proporción de cerca de 30 en el 2003), lo que podría ser reflejo de la estrecha base impositiva y la deficiente capacidad recaudatoria, aunado a una tasa general que no es particularmente baja.

"La experiencia de la OCDE muestra que la complejidad del IVA genera cargas administrativas y reduce el cumplimiento de los contribuyentes; la eliminación de las exenciones y las tasas cero traerían consigo ingresos adicionales sustanciales y reducirían el alcance de la evasión fiscal", destacó el organismo, al precisar que si se incrementa la eficiencia del IVA al promedio de la OCDE, se aumentaría la recaudación del impuesto en más de 50 por ciento (cerca de 2 por ciento del PIB).

Como un tema clave señala el impacto que tendría la ampliación de la base del IVA en la progresividad del sistema tributario, y alerta que aunque a menudo se percibe que las tasas cero y las exenciones en el régimen del IVA son una manera de reducir la desigualdad, "de hecho son las familias más acomodadas las que derivan una mayor ganancia de estas condiciones, pues tienen la posibilidad de comprar más bienes en general, incluyendo los contemplados en la tasa cero".

En este contexto, explica que dada la distribución del ingreso por deciles, las familias de ingresos más altos reciben un subsidio considerable, al no gravar un número importante de bienes de consumo.

Los cálculos para 2005 muestran que los dos deciles más altos captan, en conjunto, cerca de 35 por ciento del valor del subsidio implícito, mientras que los dos más bajos reciben menos de 10 por ciento. Sin embargo, como porcentaje del ingreso, el subsidio es más alto para los grupos de bajos ingresos.

Cabe hacer notar que cerca de la mitad del incremento en recaudación resultante de la ampliación de la base provendría de las categorías de mayores ingresos (los tres deciles más altos de la distribución del ingreso). Si se redistribuyera parte de este ingreso a los tres deciles más bajos, la compensación excedería la pérdida del subsidio a su consumo de alimentos y quedaría incluso ingreso excedente para canalizarlo a programas sociales, señala el documento, al precisar que existe un gran número de opciones para compensar a las categorías más pobres, incluyendo las transferencias directas de ingreso, que se han utilizado con éxito en otros países.

Por otra parte, y al comparar a México con otros países de la OCDE, indica que se observa que su razón de impuestos a Producto Interno Bruto (PIB) es muy inferior a la de otros países.

Mientras, sus tasas oficiales simplemente apuntan al extremo bajo del intervalo, lo que sugiere que las bases sobre las que se recaudan los impuestos mexicanos son significativamente más limitadas que en otros países de la OCDE, "ya sea porque la definición jurídica de la base es menor o por la debilidad de la administración tributaria y, por ende, la reforma tributaria debería incrementar la recaudación concentrándose en ampliar la base y fortalecer la administración en este renglón".

Asume que las principales inquietudes se centran en los regímenes preferenciales y en las deficiencias en la administración tributaria (elementos estrechamente relacionados), y agrega que además de diluir la recaudación, complicar la administración per se, y crear lagunas significativas, los regímenes preferenciales distorsionan la actividad económica, facilitan la evasión y generan una percepción de injusticia que reducen la voluntad de pago de impuestos.

Subraya también que un elemento importante de cualquier proceso para eliminar los regímenes tributarios preferenciales consiste en informar sobre el gasto derivado del régimen impositivo, de tal forma que los costos de estos regímenes preferenciales sean claros para los tomadores de decisiones, ya sea que se tratara de exenciones del Impuesto Sobre la Renta (ISR) para las prestaciones laborales. o la tasa cero para algunos bienes.

Con ello se fomenta una discusión racional acerca de si cualquiera de los beneficios que se desprendan de los regímenes preferenciales valen el costo que generan, teniendo en mente las otras demandas sobre el gasto público, por lo que "México debería convertir la entrega de información sobre gastos derivados de los regímenes tributarios como parte integrante del proceso de elaboración del presupuesto", apunta el texto de la OCDE.